齐拜为国相春秋战国时期官僚制度的建立与应用
2023-09-17 17:03
在剧烈的竞争推动下，席卷列国的春秋战国改革浪潮，前后历时五百多年，涉及政治、经济、军事、文化等各个领域。夏、商、周以来的华夏传统文明模式经过改革洗礼之后，得到了根本性的改造，在诸多方面发生了质的飞跃，决定着秦汉以后二千余年传统社会的基本面貌和发展道路，富有中国特色的历史文化传统大体形成。在所有的变革之中，被重新塑造的政治文明模式最令人瞩目。西周春秋时期，政权结构表现为各级宗法贵族分权而治为特色的分封制。随着宗法分封体制的瓦解，战国时期逐步形成君主专制中央集权体制，具体构成在列国虽然并不一致，但基本特征不外君权至上相关的一系列政治制度的创建。
齐桓公拜管仲为国相
春秋战国时期官僚制度的建立：官分文武。经过战国前期的变法，各国相继确立了中央集权的官僚政治，其显著特点是有文官和武官之分，以相和将为其首脑。文武分职，一方面是适应当时繁杂的行政事务和军事活动的需要，因为处理政务需要一定的政治经验和行政能力，而指挥战争则需要—定的军事才能，同时兼仕二职难免顾此失彼，贻误军国大事；另一方面则是为了集权于国君，文武分职之后，大臣的权力分散，可以起相互监督和制约的作用，防止大臣独揽军政大权，有利于国君集权。
将相和：赵国上卿蔺相如和老将廉颇和好
在相将之下．还有许多文武官吏。由于历史传统和政治文化区域性的缘故，战国时代各国的官制很不相同，名称多异。大体上三晋是一个系统，齐国是另一个系统，秦国和楚国则各自有其系统，燕国的官制因史料缺乏而不很清楚。尽管列国的官制不尽相同，但官僚机构以相将为首、文武分职则是共同的。建立文武分职的官僚机构，以官僚政治取代宗族政治，是中国古代政治史上的一大进步。秦汉以后中央集权的官僚制度，就是对战国时代的官僚制度发展演变而成的。
官吏选拔制度。战国时代的官僚队伍，主要由三部分人组成，一是军功之士，二是文士，三是宗室贵族。前两者是官僚队伍的主体，后者居于次要地位。由于各国政治、经济发展的不平衡，这三类人在各国官僚队伍中所占的比重不尽相同。大体说来，在商鞅变法后的秦国，军功之土所占比重较大；在关东六国，则文士和宗室贵族的比重较大。宗室贵族为官是宗族世官制的遗存，在战国前期比较普遍，随着社会改革的深入和时间的推移，贵族在官僚队伍中的比重逐渐减少，呈递减趋势。
赵国平原君门客毛遂自荐
战国时代群雄并争，国内国际事务纷麻，各国急需政治、经济、军事、外交等各方面的人才来担任各级官吏；适应社会的广泛需要。有才之士纷纷步入仕途，追逐功名利禄。为官者的入仕途径和各国选拔官吏的办法，大致有以下儿种：一是通过军功人仕。二是游说自荐。三是荐举。
战国时代的官吏选拔制度与传统的宗族世官制有着本质的区别，无论通过何种途径入仕和选官，才能和功劳是为官者的必备条件，而不是任人唯亲的宗法血缘关系。官僚政治的选官制，打破了宗族世官制的封闭性和贵族对政治的垄断，使众多才能之士进入政坛，国家机器的运转效率空前提高，其进步意义显而易见。
官僚管理制度。首先是俸禄制度普遍推行。战国时期，国君任命官员，不再以封邑作为俸禄，而普遍实行用粮食作为官俸的制度。采用俸禄制度之后，君主可以对各级官吏随时任免，随时选拔，形成了“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍” 的局面，对于各国政治的发展无疑是十分有利的。其次是建立了加强权力控制的“玺符”制度。第三是建立了检查官员政绩的年终“上计”制度。第四是通过设置御史来监察各级官员。战国时期，中央及一些国家的地方都设置了御史，中央的御史除主要负责王的秘书工作外，也有协助王监察百官的任务。地方的御史也是中央直接委命的官员，他们对于地方官员也有监察的责任。秦汉时期派御史掌监各郡，就是由战国时期这项制度演化发展而来的。
战国时期，新型官僚管理体制的逐步建立，标志着社会政治的发展正在朝着君主专制的中央集权方向迅速迈进，战国末期韩非子总结这一体制的特点是: “事在四方，要在中央; 圣人执要，四方来效”。这与此前的所谓“有君而为之贰，使师保之，勿使过度” 的政治体制相比，显然已经发生了巨大的变化。
春秋战国时期的郡县分布
春秋战国时期的郡县制度。县的起源很早春秋战国史有感，至迟在西周中期就已存在，本指国都之外的鄙野之地，后指鄙野地区的城邑。春秋时代，随着人口增加，国土扩大，各国普遍设县以治之。见于文献记载的以楚国设县为最早，楚武王(前740一前690年在位)时就已设县。晋国设县也较早，可以追溯到晋献公(前676一前651年在位)时期。齐国也设有县，齐桓公(前685一前643年在位)时已有50个县，并有整齐划一的县、乡、卒、邑的行政编制。秦国设县也较早，秦武公十年(前688年)“伐邦、冀戎，初县之”。吴国在春秋时也已采用了县制。总之，县制在春秋时期已遍及诸侯列国。
在春秋列国中．晋、楚两国的县制各具特点，可作为春秋县制的典型代表，晋楚两国县制的特点主要有：
第一，设县的途径。据顾栋高《春秋大事表》统计，春秋时期楚灭国达42个之多，楚国的县多置于这些地区。见之于文献记载的春秋楚县有17个，其中绝大部分是由灭亡了的邻国改设的。少数由边境别都改建而成。可见，楚国设县的主要途径是灭国置县，县名也以原国名称之。晋国设县的途径在春秋早期略同于楚国，多是灭国置县，如晋献公灭耿、魏，以二国为县。春秋中期以后，晋国则主要是改邑为县，一些强宗大族依仗军事实力和政治特权，在国内兼并其他宗族的土地归自己所有以后，就在这些地区设县。春秋中叶以后，晋国内部新旧贵族之间的斗争愈演愈烈，结果是一大批旧贵族灭亡了宗族、失去了封邑，以六卿为代表的新兴贵族就在这些地区纷纷改邑为县，这是晋国设县的主要途径，与楚国有别。
第二，县的设置地区和作用。楚国的县多设立在边地，其中大部分分布在经常与交战的北部边境地区。楚县以驻军为主，起着边防军事重镇的作用。楚县的长官称为县公或县尹，主要职责是领兵作战。晋县设置地区与楚县有别，晋县主要是在旧贵族封邑的基础上设置的，而旧贵族的封邑大都分布于人口稠密的内地。因此晋县有少数县设在边地，大部分设在内地。晋县的作用亦与楚县行别，县内虽有军备武装，但并非军事重镇，而主要是地方行政建制，其职能为管理行政事务、诉讼、征收军赋、征发徭役等。
第三，县的隶属关系。楚县隶属于楚王，县公、县尹由楚王直接任命，楚王可以随时任免或调迁之，县政大权掌握在国君手中。晋县的隶属关系不同于楚县，它经历了一个由国君掌握逐步转化为由卿族掌握的过程。总之，到春秋后期，晋县的设置、县级长官的任命、县内重大事务的决断等，已完全由卿族操纵，晋君无力干预，这种现象与春秋个叶以后晋国公室衰微、卿族日益强大的历史发展趋势是一致的。
第四，县的规模和数量。楚县规模较大，数量较少。晋县的规模大小不一。有的县相当于一个小国家。但这种规模类似于目的县在晋国并不多、且多设置于春秋早期，不能视为春秋晋县的通例。春秋晋县一般称为“成县”，其规模相当于卿大夫的封邑，春秋中期以后，晋国从有些大县里又分置出一些县来，称为“别县”，晋国的别县很多。到春秋晚期，晋国出现了许多“万家之县”，其规模和战国秦汉时期的县相近。县的规模相对较为合理，因而晋县的数量远远多于楚县。据文献记载推断，春秋晚期晋国应有近百县之多。相比之下，晋国的县制更具备地方行政组织的特点，它是由宗族政治体制下的封邑制向中央集权的郡县制转变的一种过渡形态，是社会变革在地方行政建制上的反映。
魏国邺县县令西门豹治理邺：破除迷信
战国时期的县制已经普及，列国纷纷改邑为县，或在新开辟的地区设县，县的数量空前增加，例如：魏国时期西门豹管理的邺县就是其中之一。战国因县制虽脱胎于春秋县制，但性质和功能已发生了根本的变化，县已变成地方政府，成为地方行政组织的主要形式，是以君主为核心的中央集权国家最有效的行政管理体制。战国县制的主要特点表现在以下几个方面：
第一，县的设置有总体的规划，每县的面积和户口数量有相对统一的标准，人口和土地有适当的比例关系。秦制，“县大率方百里”；齐制，“百里而一县”，“大县百里，中县七十里，小县五十里。大县二万家，中县万五千家，小县万家”。据秦、齐和三晋的制度推断，战国时代每县的标准面积大约为方百里，人口约万户。另外，秦国在少数民族聚居的地区因地制宜，设“道”管理，与内地的统治方式有别。“道”是和县平级的地方政府，设于蛮夷之地和边远地区。在华夷交接之地则并设县、道，分族管理。如战国末年秦的南郡(今湖北江陵)内就同时设有县和道，郡守腾给本郡下达的文书是县、道并称的。这种制度为秦汉时代所继承。
第二，县直属于国君，县级长官出国君任命，秉承国君意志，按照国家法令治理县政。县级长官的名称由春秋时期的县公、县尹、县大夫改为县令或县长，大县设令，小县设长。县令(长)是食取国君俸禄的官僚，直接对国君负责，可随时任免，无世袭县政之特权，与多是贵族子弟或家臣的春秋县级长富有根本的区别。
第三，每年年终考核各县政绩，即岁终上计。上计考核的目的，一是保证国家的财政收入和统治职能的正常运转，二是控制地方政权，把上计考核的结果作为对县令等地方官吏奖惩任免的依据，是国君控制县政的有效手段。
第四，县有一套完整的行政机构。县令之下设县丞，协助县令管理民政；设县尉，主管军事。下设若干衙署，作为具体的职能部门。县之下有乡、里等基层行政组织，设乡嗇夫、三老、里正等基层官吏治理乡里民众，形成了自上而下细密的统治网络。
第五，县具有完备的地方政府的职能。以战国秦县为例，其主要职能有以下几个方面：一是组织生产，包括兴修水利、开垦荒地、农田管理、谷物收藏、管理官府手工业等，既要督促个体农民发展生产，又要具体组织官营产业。二是管理民政，包括登记户籍、教化百姓、赈灾恤贫等。三是财政职能，包括征收赋税、征发徭役等。四是司法职能，包括受理诉讼、处理纠纷、协助上级司法机关办案等。五是军事职能，包括军队征集、训练、出征，武器的制造、保管，战马的饲养管理，军需补给，等等。
战国县制的上述特征，表明中国古代的国家结构在战国时代发生了本质的变化，形成了新的格局。从政治形态看，县是中央集权之下的地方政府，县级政府相当于中央的派出机构，以实施中央意志亦即国君意志为惟一职能，政治上没有独立性。从辖土构成看，县的管辖范围不再局限于城邑及其四周地区，不再以城市为中心，而以农村为主，城邑不过是其衙署所在地而已。从政区划分来看，地域关系取代了血缘关系，行政组织代替了宗族组织。这些变化，在中国古代社会发展史上具有划时代的意义。
郡的起源及其演变。郡的起源很早，可以上溯到西周时代。郡和县一样，都是由邑发展而来的。从字形结构及其所表示的含义来看，早期的郡低县一等，地位在县之下，这可能和郡的辖土较县为小或地处边远有关。
郡的普遍设置大约在春秋晚期，晋卿赵简子以“上大夫受县，下大夫受郡”奖励克敌立功者，说明当时晋国已有相当数量的郡，郡仍低县一等。战国时代，郡由小变大，由低县一等演变为高县一级，郡之下分设若干县，形成了郡、县两级制的地方组织。这种郡辖县的郡县制，是从社会变革较早且较为彻底的三晋地区流行开来的，如前所述，魏的上党郡有15县，赵的上党郡有24县，韩的上党郡有17县。三晋是晋国的分支和延续，继承和发扬了晋国的政治传统，郡县制亦不例外。继三晋之后，秦、楚、燕三国也相继推行了以郡辖县的制度，其郡县制是效法三晋的。
战国时代的郡多设在边地，主要是为了巩固边防，带有浓厚的军事色彩。例如：魏国在魏文侯时设西河上郡，是为了防御秦国‘赵设云中、雁门、代郡，以防御林胡、楼烦；燕设上谷、渔阳、右北平、辽西等郡，主要是为了防御东胡；秦设陇西、北地两郡，以防御戎族；楚设巫郡、黔中郡，是为了防御南方部族。随着战国时代兼并战争的日益剧烈，各国在中原地区的边境也陆续设郡，强国交界处设郡的现象也比较普遍。
战国前期的郡并非政区，郡的长官称为“守”，也尊称为“太守”，均由武官充任。郡守的主要职责是戍守边境。在政治和军事密不可分的战国时代，军事权和行政权每每相互渗透，很难截然分开，郡守既然负有全郡的守土之责，就必须全面了解和掌握本郡的行政和财政情况，以掌握兵源和军需补给，其权力范围必然从军事领域扩展。到战国后期，郡逐步由军区向政区过渡，郡守也从单纯的军事长官向统管全郡军政事务的地方行政长官演变。
秦国蜀郡太守李冰兴修都江堰水利工程
秦昭王时，秦国的郡守大都要履行“上计”的职责，因而河东守王稽“三岁不上计”被视力特例而载人史册。李冰任蜀郡守，兴修水利．造福于民，说明郡音的日常事务已不仅仅局限于军事领域。秦王政二十年(前227年)，南郡守腾在给本郡备县、道发布的文告中，重点讲述了以法革除民间恶俗、整顿吏冶的社会及政治问题，还有“修法律令、田令”等内容，此时的南郡守腾显然已完全是一个地方行政长官了。秦统一后，郡作为军事防备区的历史相应结束，而转变为中央和县之间的一级地方政府。郡守既是军事长盲，也是行政长官，另设郡丞、郡尉协助管理行政和军事事务。郡县乡里的地方行政体制最终定型。
需要特别说明的是，战国时代只有齐国始终没有设郡，而设有与郡相似的“都”齐国设有临淄、平陆、高唐、即墨、莒五都。
春秋战国时期新型军事体制的形成：郡县征兵制度。春秋战国时期军事制度由于战争的激烈也随之发生了变革。春秋时期武装力量由王师、诸侯军队和卿大夫私卒构成。兵源来自国人，野人则否。春秋中后期随着国野制度的破坏，贵族军队失去兵源，有些国家从郡县农民种征兵。战国以后，由于郡县制普遍建立，各国普遍推行郡县征兵制度和常备兵制度。
城濮之战：晋军车战大败楚国
兵种及作战方式的变化。春秋战争的主要方式是车战，编制与组合主要是按照车战需要来设计，由“乘”和“卒”组成。春秋后期，南方诸国水战频繁，出现舟师。春秋中后期，不再局促于广原地区的车战，开始出现步战。战国时期更是出现了大规模的野外作战。随着作战方式的变革，兵种也发生了变化，除了车兵外 ，出现了步兵、骑兵和水师。春秋战国时期，兵器主要有戈、矛、戟、刀、剑、弓矢、弩等，多是青铜制作。防身的武器主要有甲胄和盾。战国时代战争愈发激烈，武器逐渐改用铁制，普遍使用弩。此外，出现攻城武器，如抛石机、云梯、轩车、钩、临等。
战国错金银虎符
将领与虎符制度。春秋以前春秋战国史有感，文武不分职，战国常备兵建立和战争方式的变化，出现了具有军事专长的将官。寓将于卿制度变革，出现了职业军事家。春秋战国的军事变革还体现在关塞亭障等防御设施的建设上。春秋时期已经建有关、塞，但不驻防，战国则设有官吏管理、驻有军队。关塞附近一般还有亭、障、烽燧等。为了防御敌人侵扰，各国还修建了长城。战国调兵施行兵符制度，兵符一般作伏虎形，分成两半，右半置于国君处，左半于领兵，需合符调兵。传世新虎符，上有铭文：“甲兵之符，右在王，左在新 。凡兴士被甲，用兵五十人以上，必会王符，乃敢兴之。燔燧事，虽毋会符，行也。”
李悝在魏国变法，制定了《法经》
春秋战国时期成文法典的公布。各国都颁行了新型的成文法典。战国时期，随着各国变法运动的深入，法律制度也逐步趋于完善。各国都积极致力于制定系统的法律，并公之于众。春秋以前，具体的法律条文是不公开的，春秋晚期，晋、郑等国顺应社会发展方向铸造了“刑” 及“刑书” 等，标志着法律正在开始走向公开化，但是仍遭到社会上一些守旧势力的反对。战国时期，情况则发生了很大的变化。当时各国变法，采取的都是将所制法律公布于众的方式。李悝在魏国变法，制定了《法经》，成为我国第一部系统化的国家法典。商鞅到秦国变法，则参照《法经》制定了《秦律》。成文法的公布及普及，是社会发展的一个重要标志。
秦国范雎因功受封应候侯爵
爵秩等级的规定。战国时代魏、赵、韩、齐、燕等国的爵秩大致为卿和大夫两级。在卿中有上卿、亚卿之分。楚、秦两国的爵秩等级比较特殊。楚国的最高爵位叫“执圭“，此外还没有“五大夫”、“三阎大夫”等官爵。秦的爵位，二十等爵制，从最低等级到最高等级分别有公士、上造、簪袅、不更、大夫、官大夫、公大夫、公乘、五大夫、左庶长、右庶长、左更、中更、右更、少上造、大上造、驷车庶长、大庶长、关内侯、彻侯。前四个等级从公士到不更，属于士阶层; 从大夫到五大夫，是大夫阶层; 从左庶长到大庶长，是卿阶层; 关内侯和彻侯，是诸侯一等。
爵秩制度对于每一个等级的政治、经济及社会地位都有明确的规定。战国时期爵秩制度的创立，主要目的是用来奖励军功，不论官、兵，只要立了军功，其爵位就可以依次递升，有了爵位之后，就可以享有某一级别的地位和权利。例如，可以担任一定级别的官职，可以得到一定数量的土地和奴隶等等。在一定范围内，爵位还可以用于赎免自身或家人的奴隶身份，犯罪时也可以按照爵位的等级高低予以相应的减刑。爵秩制度反映出严格的等级差序，它按照等级的高低规定了每个人的社会地位和权利。例如，爵位高的人可以审判爵位低的人，爵位高的人被罢免后，不能给其他低爵位的人充当奴隶。即使是在死后，不同爵位的人也享有不同的社会地位，例如，爵位每高一级，坟墓上就可以多植一棵树，等等。
秦国的爵秩制度：奖励军功
爵秩制度有时也可以成为国家为应付非常时期或非常事件的一项权宜政策，即通过“赐爵” 来实现政策性的社会调整。例如，秦、赵长平之战，秦王就赐河内百姓各升爵位一级，以调动他们支持前线作战的积极性。又如，秦国夺取了魏国的安邑之后，为了巩固对这一地区的占领与统治，在招募本国百姓前往居住时，便对愿意迁居的人实行了赐爵一级的鼓励政策。有时，国家取得了重大胜利，最高统治者也会通过赏赐民爵的方式来表示庆祝。秦国的二十等爵制，后来被秦、汉王朝长期沿用，成为当时划分社会阶层的一种主要制度。
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